云账户《关于加强零工市场建设完善求职招聘服务的意见》学习思考

2022年8月3日

2022年6月，人社部等五部门印发《关于加强零工市场建设完善求职招聘服务的意见》（人社部发〔2022〕38号）（简称《意见》），加强零工市场建设，支持多渠道灵活就业，促进大龄和困难等零工人员实现就业。《意见》是零工市场建设的指导性文件，内涵丰富，云账户认真学习思考。

一、《意见》以零工市场为抓手助力就业，是促进灵活就业系列政策的一部分

零工市场前景广阔，同时发展环境还有待完善。零工市场具有就业规模大、影响广的特点，随着越来越多具有专业技能的年轻人加入，新职业不断被创造，推动零工市场外延扩展，既是缓解就业压力、增加包容性就业的途径，也是促进经济高质量发展、改善民生的要求。与此同时，零工经济发展环境还有待完善，如多数零工没有明确职业发展规划、只有依靠较低的技能傍身，无法满足未来零工经济的多元化技能要求。根据《意见》内容及各地实践看，从设立主体角度，可以将零工市场大致分为三类，政府自建零工市场、市场化零工市场（由企业设立、具有经营性）、自发性零工市场（无明确组织人、由劳动者与用工方约定俗成的区域）。其中广泛存在的自发性零工市场，往往伴随卫生、安全等问题。这些问题无法仅靠市场解决，还需要政府引导和监管。

在此背景下，国家高效统筹疫情防控和经济社会发展，通过鼓励、自建零工市场来扩大就业。基于各地探索，《意见》在认可传统零工市场模式及其合理性的基础上，是在全国层面对地方零工市场管理服务经验的推广，传递出对零工经济的进一步鼓励和推动。在具体要求上，《意见》涉及零工求职招聘服务制度、规范强化信息收集对接、就业创业培训、困难群体帮扶、完善场地设施、扩大多元供给等方面，通过政府主导建设零工市场，覆盖大龄、家庭困难等零工所需的公共就业等服务，其主要目的在于拓宽就业渠道、增加零工就业量、稳定扩大就业，并进一步规范零工市场发展。

从政策延续性看，《意见》是国家促进灵活就业、保就业系列政策的延续。2020年7月，国务院办公厅《关于支持多渠道灵活就业的意见》（国办发〔2020〕27号）针对个体经营、非全日制及新就业形态等灵活就业形式提出要求，包括拓宽这三种形式的就业渠道、优化创业环境、加强就业保障支持等。《意见》延续了国办文件相关精神，更加专注于零工、零工市场，是在零工这一灵活就业细分领域的专门政策，细化落实了针对性培训、优化人力资源服务、维护劳动保障权益等要求，为各地建设零工市场提出了指导性意见。

同时，《意见》也是对2021年9月人社部等四部门《关于实施提升就业服务质量工程的通知》（人社部发〔2021〕80号）具体要求的政策落实。如四部门文件中明确提出：加强零工市场建设，将零工信息纳入公共就业服务范围，有条件的地区可在公共招聘网开设零工信息（灵活就业）专区，组织开展招聘。无论是相较于国办文件，还是四部门文件，《意见》在零工领域都更有针对性，是国家层面结合各地探索经验，对现有政策执行的进一步落地化方案。

二、《意见》主要聚焦传统零工、线下零工市场，关注对象为大龄等就业困难人员

《意见》所提零工、零工市场主要指传统零工、线下零工市场。零工市场作为线上或线下的一种零工中介，用工方可以发布需求，劳动者则可以寻找机会。随着互联网发展，零工新业态不断涌现，尤其是依托于线上零工平台的零工，作为一种新就业形态，逐渐取代传统零工，成为零工经济的主体。但传统零工并未消失，从《意见》聚焦的重点看，此处的零工主要指向以短期或临时性雇佣劳动谋取生活的劳动方式，即日常生活中所谓的“打零工”，属于灵活就业的一种具体表现形式，零工模式实际上也还是属于传统的模式（如装修工人的“马路市场”），但考虑当前治安管理、疫情防控要求，尤其是顺应互联网发展的要求，传统的零工模式更加需要政府部门的引导与支持。对应传统零工，狭义的零工市场（无论是政府公共服务就业机构或是市场化职业中介等）更偏向于有线下固定场所的组织，《意见》中很多规范和指引都是针对线下零工市场，更强调零工市场的线下作用，尤其对于促进解决大龄、困难等零工人员的就业问题。一方面是因为部分劳动者（尤其是大龄、困难劳动者）可能不常接触互联网，比较适应线下寻找零工的就业模式。另一方面则是因为零工平台的发展同样有区域性，部分地区（尤其是偏远、欠发达地区）市场上并未进驻正规的零工平台。

三、线上零工平台是线下零工市场的重要组成和发展趋势，《意见》体现出对于零工平台的期待

《意见》强调零工市场的线下作用，也传递出对零工平台的正向信号和期待。从实操角度而言，发展到现阶段的零工经济必须依托互联网土壤，这正是线上零工平台（无论是政府自建或互联网平台企业设立）拥有的优势。一方面，《意见》同样涉及零工市场依托招聘网站、微信微博、手机App等线上平台开展工作；另一方面，实操中多地也自建了线上零工平台。线上零工平台显然是广义零工市场中不可或缺的一部分，且相较于线下场所而言，线上平台的进一步发展是不可逆的趋势，甚至在某些行业、领域有可能完全取代线下零工市场。当然，现阶段线下零工市场仍有重要作用，无法被取代。《意见》希望通过零工这种灵活就业形式扩大就业，本身即是对零工经济的鼓励和推广，鼓励在社会层面推动零工经济的发展，对于零工平台传递出了正向信号。

在政策引导方面，《意见》中针对公共就业服务等提出了详细要求，实际上体现对于零工市场本身作用的期待，包括：对于高效、多渠道发布就业信息的要求；对于用工方与零工人员快速对接的要求；对于提供一定就业培训服务的要求等。可以看出，《意见》除了对零工市场、零工平台本身服务能力、服务质量的要求，也包括社会责任方面的倡导。

从服务要求看，高效合规的优质零工平台所从事的灵活就业服务将会迎来更大的发展机会。《意见》第9条“开展零工市场动态监测”体现了对于零工就业服务的一种新型规制方式，即将各类零工市场统一纳入辖区内零工市场名录，实行整体监管，对零工市场的数据进行监测。对于零工人员自发聚集、组织的某些零工市场，纳入统一零工市场名录，有助于政府提供必要支持；对于本身业务真实性存疑、甚至是以借招聘为名的不法中介等合规程度堪忧的零工市场和平台，有助于政府予以整治管理、推进行业健康持续发展；对于自身诚信运营的市场化零工市场，政府将广泛告知社会，优质市场化零工市场将获得更多政府背书宣传的机会。

四、地方自建零工市场、零工平台更多属于兜底性质，支持市场化零工平台的态度明确

近年来，各地大力探索推进零工市场建设。如2021年湖北荆门全市首家零工市场启动运行、山西运城创建省内首家零工市场等。除线下零工市场外，地方也自建了一些线上零工平台，如2022年河北承德双桥区打造零工市场线上服务平台，将自有的线上零工平台作为整体零工就业服务体系的重要部分，颇为常见。总结来看，地方自建的线下零工市场，主要特点为：一般以市级、区级、县级（区级、县级为多）人社部门主导建立；相比于常规组织的招聘会，线下零工市场具有场所固定性、提供服务长期性等特点，能让寻找就业机会的零工人员在固定场所等待或休息；除提供零工就业机会外，这些零工市场一般还会提供一定技能培训、劳动维权、法律咨询服务，部分还会提供爱心盒饭等必要保障。

整体看，当前地方自建的零工市场、零工平台在零工服务中最主要的作用是兜底和保障，尤其对于一些岁数较大、文化程度不高的就业困难人员，或者部分偏远或欠发达地区的市场上并未进驻有足够规模的零工平台。而地方支持市场化零工平台的态度，包括与既有零工平台合作等，与《意见》对零工平台、社会资本的鼓励完全相符。举例如下：

1.《意见》明确提出，对于诚信运营的市场化零工市场，可以向社会广泛告知。如内蒙古乌兰浩特利用微信推送文章，明确除3家政府自建零工市场外，市场化经营的兴安家政服务有限公司也属于官方宣布的零工市场。

2.政府与企业联合打造零工平台。如北京平谷区自有零工平台“即刻零工”是在平谷人社局的指导下，由北京即刻到家服务科技有限公司完成，切实提高零工就业效能。

3.其他方式。如山东提出“培训当地零工市场参加特色劳务品牌建设，创建成功的可按规定享受相关扶持政策”。

总之，《意见》所指的零工场景与零工平台存在一定的区别，但零工平台所开展的灵活就业服务与《意见》所倡导的促进就业目的一致，业务逻辑契合政策导向。数字经济蓬勃发展，赋能社会经济生活各领域，线上零工平台在未来平台经济、零工经济发展中将会扮演更重要角色，尤其是对于具有专业技能少、抗风险能力弱等特点的就业困难群体具有更大吸纳作用，而政府对于零工经济建设的支持，对于优势零工平台的鼓励和推广，也会使更多零工平台得到更大程度的支持，更好发挥行业引领和保就业的重要作用和价值。

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